Wob-verzoek: zonder belang, maar niet onbegrensd

In een aantal zaken waarin de Rotterdamse Bestuursrechter recent uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:RBROT:2017:6995, ECLI:NL:RBROT:2017:6912, ECLI:NL:RBROT:2017:6914, ECLI:NL:RBROT:2017:6917, ECLI:NL:RBROT:2017:6916, ECLI:NL:RBROT:2017:6918, ECLI:NL:RBROT:2017:6919), gaat het vooral om de vraag of eiser terecht gebruik mag maken van bevoegdheden, zoals het indienen van heel veel Wob-verzoeken en of hij zich daarbij telkens kan beroepen op betalingsonmacht. De rechtbank concludeert dat eiser op grond van misbruik van recht deze bevoegdheden misbruikt.

Wat is het geval? De aanleiding voor de hier te bespreken uitspraak betreft drie terugwijzingen door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (12 oktober 2016,  en 21 oktober 2016 zaaknummers 20150841/2/A3 en 201509229/2/A3). De Afdeling vernietigde daarin uitspraken van de rechtbank Rotterdam door te oordelen dat de beoordeling van het beroep op betalingsonmacht niet op de juiste wijze was verricht. De Afdeling geeft vervolgens aan dat ook een geslaagd beroep op betalingsonmacht niet betekent dat dit beroep automatisch in alle andere door hem gestarte procedures moet worden gehonoreerd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129) kan immers ingevolge artikel 3:13, gelezen in verbinding met artikel 3:15, van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt; kortom in gevallen van misbruik van recht komt aan appellant die bevoegdheid niet toe.

Voordat ik deze uitspraak verder bespreek, is het goed eerst kort aandacht te besteden aan het ruime bereik van de Wob en aan mogelijke beperkingen daarop. In artikel 3 van de Wob bepaalt dat een verzoeker bij zijn Wob-verzoek geen belang hoeft te stellen. Dit is een fundamentele bepaling en zorgt ervoor dat in beginsel iedereen kennis kan nemen van overheidsinformatie. Een belang hoeft eenvoudig niet aanwezig te zijn. Alleen in beperkte gevallen wordt die kennisname beperkt of uitgesloten. Allereerst de beperking in het verzoek zelf: het verzoek moet wel gaan om aangelegenheden die betrekking hebben op beleid van de overheid en de informatie moet ook vastgelegd zijn in documenten. Is van beide geen sprake, dan hoeft informatie niet geopenbaard te worden. Verder kent de wet zelf in hoofdstuk V van de Wob een aantal met name genoemde uitzonderingen en beperkingen op de openbaarheid, bijvoorbeeld in geval van persoonsgegevens als bedoeld in artikel 2 Wet bescherming persoonsgegevens of persoonlijke beleidsopvattingen in stukken die zijn opgesteld voor intern beraad. Voor de overige uitzonderingen en beperkingen wordt verwezen naar de artikelen 10 en 11 van de Wob.

Een andere niet in de wet genoemde beperking, is de situatie waarin sprake is van een zogenoemde bijzondere regeling met een uitputtend karakter, waaraan de Wob afbreuk kan doen. Als in een andere wet dan de Wob een volledige inzageregeling is opgesteld, al dan niet met allerlei waarborgen, dan kan die regeling voorgaan op de Wob. De afdeling oordeelde bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ3368) dat handelde over een verzoek van de ouders (wettelijke vertegenwoordigers) tot openbaarmaking van de inhoud van de dossiers van de kinderen, dat het verstrekkingenregime van de artikelen 49 tot en met 51 van de Wet op de jeugdzorg (Wjz) zo’n bijzondere regeling is. De Wet op de jeugdzorg kent een belangenafweging tussen ouders en kinderen, een afweging die de Wob helemaal niet kent (immers: geen belang). De Afdeling oordeelde dat openbaarmaking op grond van de Wob tot een doorkruising van de in de Wjz neergelegde regeling tot inzage in, dan wel de verstrekking van afschrift van de bescheiden met betrekking tot de kinderen zal leiden. De Afdeling voorkwam daarmee dat wat als het ware aan de voordeur werd beschermd (Wjz), niet via de achterdeur (Wob) alsnog openbaar moet worden gemaakt. De ouders kregen dus geen inzage in de dossiers van de kinderen. Er is trouwens geen aanleiding te veronderstellen dat de Afdeling in het kader van de opvolger van de Wet op de jeugdzorg, de Jeugdwet, hierover anders zou oordelen.

Tenslotte vormt een mogelijke beperking van het recht op openbaarheid van overheidsinformatie een beroep op misbruik van recht. Dat brengt ons weer terug bij de nu voorliggende uitspraak. In deze kwestie werd door eiser een beroep op betalingsonmacht gedaan. De rechtbank Rotterdam laat merken niet alleen te twijfelen aan de juistheid van het oordeel van de Afdeling over de (ongerijmde) toepassing van de criteria waaraan een beroep op betalingsonmacht moet voldoen, maar ook aan de juistheid van de door verweerder aangeleverde cijfers. De rechtbank stapt daar echter snel overheen door erop te wijzen dat ook als er wel een terecht beroep gedaan wordt op betalingsonmacht, dit eiser niet kan baten omdat er in dit geval sprake is van misbruik van recht.
De rechtbank volgt in de beoordeling van het beroep op misbruik de inmiddels vaste rechtspraak van de Raad van State van 19 november 2014, waarin de Afdeling erop wijst dat een beroep niet-ontvankelijk is indien dit beroep misbruik van recht behelst. De drempel daarvoor is hoog; voor een geslaagd beroep zijn zwaarwichtige gronden vereist. Dit is het geval als rechten of bevoegdheden te kwader trouw zijn gebruikt, bijvoorbeeld de situatie waarin een beroep evident zonder redelijk doel is aangewend, of voor een ander doel dan waartoe zij is gegeven.

Vervolgens geeft de Afdeling concreet aan welke criteria bij die beoordeling van belang zijn. Het door een rechtzoekende, wiens beroep op betalingsonmacht eenmaal is gehonoreerd, veelvuldig starten van procedures waarin telkens een beroep op betalingsonmacht wordt gedaan, kan namelijk toch leiden tot het oordeel dat sprake is van misbruik van recht. Bij de beoordeling is onder meer van belang:
1. het aantal procedures dat de rechtzoekende aanhangig heeft gemaakt
2. op welk moment hij dat heeft gedaan
3. de partijstelling in de verschillende procedures en
4. het belang dat de rechtzoekende met het voeren van de beroepsprocedure beoogt te behartigen
5. of het procedures zijn naar aanleiding van besluiten die op aanvraag zijn genomen, dan wel ambtshalve genomen besluiten. In ieder geval bij de laatste categorie (ambtshalve besluiten) ligt het aannemen van misbruik van recht naar zijn aard niet snel in de rede.

Met deze criteria in de hand overweegt de rechtbank vervolgens dat eiser niet het belang nastreeft daadwerkelijk het contact met zijn minderjarige zoon te herstellen of relevante informatie over zijn zoon en de daarbij betrokken instanties te verkrijgen. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat hij een gesprek met Jeugdbescherming wil of een mediation traject. De rechtbank vindt dit oneigenlijke redenen die een bijdrage leveren aan het beeld dat eiser de verzoeken te kwader trouw doet en daarom misbruik van recht maakt. In de gelijktijdig aanhangige andere zaken voerde eiser onder meer aan dat hij de informatie nodig heeft voor aansprakelijkstelling, omdat hij een kritische burger is en klokkenluider. Eiser heeft verder ter zitting aangegeven dat hij het bestuursorgaan dwars wil zitten en het haar zo moeilijk mogelijk wil maken. Zo is er van zijn hand een Wob-verzoek ingediend waarin over 110 onderwerpen zeer breed en niet verder gespecificeerde informatie wordt gevraagd. De rechtbank overweegt dat niet valt in te zien welk algemeen belang of persoonlijk belang hiermee is gediend. Uit weer andere procedures blijkt dat het eiser voornamelijk te doen is om de incassering van dwangsommen of proceskostenvergoeding.
Over de procedures wordt verder overwogen dat vanaf 2013 meer dan 70 door eiser uitgelokte uitspraken door de rechtbank Rotterdam gedaan, waarvan de meerderheid eindigde in onbevoegdheid of niet-ontvankelijkheid. In deze kwestie betreft het 59 brieven met 589 (deel)verzoeken, die bijna allemaal verband houden met niet tijdig beslissen. Beroepen die ook nog eens kansloos zijn, omdat er al was beslist, omdat een ingebrekestelling ontbreekt, of omdat geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid. Verder betreft het veelal herhaalde verzoeken en heeft eiser nergens inhoudelijke gronden tegen de besluiten aangevoerd. De beroepen waren daarmee niet tevens gericht tegen de genomen besluiten. Door zijn verzoek om ontheffing van het griffierecht had eiser kosteloos kunnen intrekken. Dat heeft hij echter niet gedaan.

De rechtbank concludeert dat:
“niet valt in te zien welk redelijk doel is gelegen in de Wob-verzoeken en komt de rechtbank, gelet op het aantal gevoerde procedures dat terug is te voeren op de door eiser gewenste bemoeienis met niet onder zijn ouderlijk toezicht staande minderjarige kinderen, gelet op de vele niet succesvolle procedures die eiser heeft gevoerd en gelet op het aantal zaken waarin het hem er gelet op het ontbreken van een ander aanwijsbaar belang naar moet worden aangenomen slechts om te doen is dwangsommen of proceskosten te incasseren, tot het oordeel dat eiser misbruik maakt van recht bij zijn verzoek om ontheffing van de verplichting griffierecht te voldoen. Mede om die reden zal hem daarvan geen ontheffing worden verleend, worden de beroepen niet-ontvankelijk verklaard en wordt eiser veroordeelt in de proceskosten”

Deze uitspraak geeft op heldere en uitgebreid onderbouwde wijze aan waar de grens ligt tussen het gebruik en misbruik van bevoegdheden en biedt voor de praktijk toepasbare handvatten om in verschillende situaties ongebreidelde Wob-verzoeken een halt toe te kunnen roepen.
Weliswaar kan een Wob-verzoek zonder belang worden ingediend, maar die ‘belangeloosheid’ is niet onbegrensd. De grens is met name bereikt als een groot aantal procedures wordt gevoerd waaraan ieder redelijk doel ontbreekt.